为防止形成新的节度使专权，朝廷采取了三个有力的措施，一是各节度的军费和粮皆由朝廷负担（西域都护府用军屯田制除外），严禁军方擅自在各驻地谋利；其次就是由御史台定期派驻军事监察使，监察各军可能现的违规举动；第三则是实行节度使换制，由中央朝廷十六卫各大将军担任各地节度使，以及西域都护府辖下四大都督，每届任期四年。

对于裴、崔二人放弃吐火罗的意见张焕也笑而不语，这并不代表他的观，虽然吐火罗和药杀河以西的康国、安国等地现在大唐暂时无法夺取，但并不等于就要放弃它们，国与国之间是不会有永远的朋友和永远的敌人，有的只是国家利益，大唐和大之间现在或许会缔结和平条约，但将来事谁又能预料得到呢？

目前的朔方

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和汉人平等待遇，虽然开他们会有些不满，但随着时间的推移，他们就会渐渐汉文明之中，彻底消灭了契丹人的威胁。”

灵州，就是从前的灵武郡，朔方节度使所在地，统率经略、丰安、定远三军，三个受降城，辖灵、夏、丰三州之境，原驻兵六万四千七百人，随着吐蕃渐渐走向衰落，大唐的防御重开始向西、向北转移，朔方节度使的地位逐渐提，在年初行的兵力调整中，西域都护府一跃成为大唐第一驻兵重地，共驻兵十二万，并在其下成立了北、安西、碎叶、大宛四大都督府；其次就是朔方节度使，驻兵达十万人，成为大唐的第二大节度府，同时削减了陇右、河西、河东以及范的兵力。

这次会议一直开到次日凌晨才结束，众人畅所言，最终形成了一完整的国家战略方案，包括对大、拜占、回纥以及吐蕃的基本国策，对大、拜占以和为主，双方建立起良好的贸易关系，大力鼓励东西方贸易以促大唐经济和文化得到更好的发展，而吐蕃独特的地理环境使唐军无法，则以压制为先，严禁中原的资吐蕃，尽可能地保持吐蕃国内的内讧状态，让吐蕃在内讧中逐渐削弱消亡，而对回纥则达成一致意见，大唐应在二三年内彻底灭亡这个草原民族，将大唐的疆域向北扩张，以军镇、移民、直的方式将漠北与中原联系起来。

元载说得慷慨激昂，这是他整整考虑了三年的方案，一直没有合适的机会提来，今天，他终于找到了提自己见解的最佳时机。

张焕没有说话，一直默默地听取众人的发言，他发现楚行几次言又止，便微微笑：“楚卿有什么话就请直说，朕需要听取每一个人的意见。”

楚行是上一代七大世家家主中唯一在世之人，是相国中资历最老的一个，他也已经六十多岁，快到退仕的年龄了，见张焕问他，楚行便站起来笑：“我和大家的观是一致，大离我们太遥远，即使征服了它，也无力治理，我赞成先灭回纥，不过我还有另一想法，那就是大唐应同时与拜占帝国也保持一良好的关系，这关系最好的媒介就是贸易，朝廷应大力鼓励大唐商人走国门到西方行贸易，而不仅仅是胡商来到大唐，同时也应扩大海路贸易，以扬州和广州为海港放开民间商人到西方获取利，大量海外贸易不仅可以带来手工业的繁荣，更能为朝廷财政带来新的收渠.....”

元载一气说到这里，他发现自己有些跑题了，便歉然地笑了笑：“我为什么说这些呢？因为我想到了回纥人，他们人其实并不多，最多也就百万人，不仅是他们，匈人、突厥人，这些漠北的游牧民族从来都是我们中原的心腹大患，一千多年来从来就没有停止过对中原的侵，可是我们历朝历代都没有办法解决北方的威胁，我认为这其中最关键的一，是我们从来没有把漠北纳我们的版图，如果能借这次机会一举平回纥，我希望大唐继续向北发，修建‘唐直’，以军镇的方式向北方移民，将回纥人南迁中原，打散安置，彻底解决北方游牧民族对汉文明的威胁。”

天刚刚亮，一急命令从长安发向了灵州。

或许是受元载的影响，大殿内的气氛开始活跃起来，裴佑和崔寓都表示大唐积弱已久，一场碎叶战役已经耗尽了刚刚恢复的一国力，大唐要恢复到开元时的盛，至少需要三十年的时间积累，应励图治搞好内政，二十年内不宜再行大规模战争，吐火罗和药杀河以西地区和碎叶不能相提并论，并不属于大唐的心利益，不值得为了它们罄尽国力和大争夺，应该与大缔结和平条约，倒是回纥一直就是悬在大唐上的一把剑，这次回纥发生内讧正是绝好的机会，若错过这次机会，将来大唐再攻打它必将付沉重的代价。